[摘 要] 目前我国大气污染、水污染、土壤污染、空气污染已达到触目惊心的程度，成为社会各界普遍关心的重大民生问题和全球关注的环境焦点问题。开展低碳试点就是要顺应经济发展方式的转变，积极探索符合各地实际和发展水平的低碳发展模式，推动生态文明制度建设，破解资源环境瓶颈制约，实现以人为本的可持续发展。

　　[关键词] 低碳；试点；制度；生态环境

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

 

　　党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，要求着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。十八届三中全会又提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，强调加强顶层设计和摸着石头过河相结合。十八大和十八届三中全会精神，为我国开展低碳发展试点工作提出了更高要求，指明了前进方向。

　　一、开展低碳试点是加快低碳发展和生态文明建设的迫切要求

　　2010年，经国务院批准，国家发展改革委在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市启动开展首批国家低碳省区和低碳城市试点。2011年，根据国家“十二五”规划《纲要》有关工作部署，国家发展改革委在7个省市启动开展碳排放权交易试点工作。2012年又确定在北京等29个省市开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点。2013年和2014年，又会同工信部等部门，在低碳城市试点基础上，开展了国家低碳工业园区试点和低碳社区试点工作，形成了从省区、城市、城镇到园区、社区的全方位低碳试点工作格局。这对新形势下探索我国低碳发展道路、推动生态文明建设具有重要意义。

　　（一）开展低碳试点是转变经济发展方式的迫切要求。改革开放以来，我国经济快速发展，但粗放型的发展方式没有根本转变。我国人均资源禀赋较差，石油、天然气、淡水、铁矿石等资源人均占有量分别只有世界平均水平的7%、7%、28%、17%左右，但资源利用方式粗放，能源利用效率较低。2012年，我国国内生产总值约占全球的11.6%，但却消耗了全球约21.3%的能源，50%以上的水泥和近50%的铁矿石；单位国内生产总值能耗约为世界平均水平的2.5倍；矿产资源总回收率只有30%，比发达国家低约20个百分点。粗放的发展方式使本来就很紧张的资源环境约束不断加剧，目前石油、天然气、铁矿石对外依存度已分别高达56%、28.9%、60%，不少地方污染排放远超环境容量，大气污染、水污染、土壤污染已达到触目惊心的程度，特别是近年来在全国范围内持续出现的严重雾霾天气，已成为社会各界普遍关心的重大民生问题和全球关注的环境焦点问题。而快速增长的能源消费和以煤为主的能源结构以及粗放的发展方式，无疑是造成我国生态环境持续恶化的重要因素。开展低碳试点，就是要顺应转变经济发展方式的迫切要求，积极探索符合各地实际和发展水平的低碳发展模式，破解资源环境瓶颈制约，实现以人为本的可持续发展。

　　（二）开展低碳试点是加强生态文明建设的迫切要求。生态文明建设是适应我国经济社会环境发展进入新阶段、满足人民群众过上更加美好生活新期待而提出的新的战略要求，是贯穿经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全方位的系统工程。建设生态文明，要求摆脱片面追求物质生产的发展理念，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，更加注重人与自然的和谐，更加注重人的全面发展和社会全面进步。建设生态文明，为我国推进低碳发展指明了方向，提供了理论和制度保障。同时，探索和推进低碳发展，既是我国大力推进生态文明建设的重要内容，也是重要途径。开展低碳试点，有利于发挥低碳发展引领作用和市场配置资源的决定性作用，有利于提升全社会节能环保意识和可持续发展理念，构建低碳排放的生产模式和消费模式，有利于形成经济发展方式转变的有效机制，形成优化产业结构和能源结构、提高能效、强化生态建设的内生动力，有利于发挥经济发展与环境保护的协同效应，推动生态文明建设迈上新的台阶。

　　（三）开展低碳试点是积极应对全球气候变化的迫切要求。气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。国际社会经过20余年的艰苦谈判，已就到本世纪末将全球温升控制在2℃以内的长期目标达成了政治共识。目前谈判已进入新的阶段，谈判重点转向如何强化全球减排行动和2020年后的全球减排目标，并要求在2015年达成新的具有法律约束力的全球协议。全球碳排放约束日益趋紧，围绕碳排放空间的谈判更趋激烈。2012年，我国能源消费二氧化碳排放已达80亿吨，排放总量大、增速快，由于仍处在城镇化和工业化进程中，随着经济增长，排放总量还将继续增加。作为全球第二大经济体和第一大排放国，我们必须以更加积极的姿态参与全球治理，发挥负责任大国作用，与各国一道共同应对全球性挑战。同时，进入新世纪以来，以绿色低碳为特征的新一轮技术革命方兴未艾，绿色低碳发展已成为国际科技和经济竞争的新领域，是未来国家核心竞争力的重要标志，也成为各国经济社会发展的重要战略选择。开展低碳试点，就是要顺应国际社会应对全球气候变化的迫切要求，积极探索在工业化、城镇化条件下可持续发展的有效途径，为应对全球气候变化做出积极贡献。

　　二、低碳试点的新探索为我国低碳发展积累了宝贵经验

　　低碳试点开展以来，各试点地区高度重视，在国家发展改革委指导下，立足自身实际，坚持先行先试，形成了许多行之有效的低碳发展经验和做法，取得了较为显著的成效。根据国家发展改革委组织开展的2012年度控制温室气体排放目标责任试评价考核结果，列入试点的10个省和直辖市2012年碳强度比2010年下降平均幅度约9.2%，高于全国总体下降幅度（6.6%），广东、湖北、北京、天津、上海和云南等试点省市超额完成了2012年度及“十二五”累计进度目标，其他试点地区碳强度完成情况也显著好于同类地区。总结低碳试点的主要经验及成效，可以概括为以下五点。

　　（一）通过低碳试点促进发展理念的转变。发展理念特别是领导干部的发展理念，对一个地区的发展方式具有重要影响。近年来，对低碳发展，社会上还存在不同的认识，有“低碳与经济发展对立论”，也有“低碳是发达国家阴谋论”，还有人认为低碳是经济发展之后的事情，“现阶段低碳发展超前论”。通过开展低碳试点，各试点地区建立了由主要领导同志担任组长的试点工作领导小组，编制实施了试点工作方案，在推动低碳发展的实践中，试点地区领导干部对低碳发展的重要性有了更加全面、深刻的认识，有助于摆脱“以GDP论英雄”的传统发展观念，牢固树立科学发展观和生态文明理念，一些地方还鲜明地提出了“低碳是唯一出路”（杭州城市标语）的发展理念。同时，开展碳排放权交易试点，可以使企业更好地认知碳排放权的资源属性和生产要素属性，树立“排碳有成本、减碳有收益”的资源意识，形成节能减排低碳的内生增长模式，也有助于全社会以最小成本实现最大化减排效益。

　　（二）通过低碳试点促进发展方式的转型。加快转变经济发展方式，是我国经济社会发展的重大任务，也是关系全局的战略抉择。低碳试点工作的开展，对推动各试点地区发展方式转变，发挥了积极作用。从各地编制的试点工作方案看，各地均提出了高于全国平均水平的碳强度下降目标，第二批低碳试点省市还明确提出了碳排放峰值目标或总量控制目标。围绕实现碳减排和碳排放峰值目标，试点地区大力推进产业结构和能源结构调整，形成了促进发展方式转变的倒逼机制。如浙江宁波作为长三角地区重要的能源、化工基地，面对资源、环境瓶颈制约加剧的发展难题，以低碳城市试点为契机，率先提出了实现碳排放总量峰值目标的时间表，并以峰值目标倒逼结构调整，严格控制高耗能产业能耗增长，明确不再新上燃煤电厂项目，火电规模到此为止，石化产业规模和碳排放总量要在“十三五”实现峰值，在中心城区全面建设“禁燃煤区”，加快淘汰落后产能，开展淘汰落后产能“腾笼换鸟”专项行动，对14个高耗能重污染区域和10个行业进行整治提升，可腾出用能空间34万吨标准煤。深圳、北京、上海等城市也在低碳试点过程中，开展了符合各自实际的发展转型探索，取得了显著成效。

　　（三）通过低碳试点促进管理模式的变革。低碳发展，既是发展方式的深刻变革，也是一场涉及政府管理方式的深刻变革。在低碳试点过程中，各地积极运用现代化、信息化技术手段，探索适应低碳发展要求的管理方式，带动了政府经济管理体制的创新和变革，积累了不少行之有效的城市低碳发展管理经验。如江苏镇江市在全国首创低碳城市建设管理云平台，运用云计算、物联网、地理信息系统、智能分析等先进信息技术，整合了多部门数据资源，实现了低碳城市建设相关工作的系统化、信息化和空间可视化；探索开展新建项目碳评估，从源头控制高耗能、高排放项目，构筑产业低碳发展的“防火墙”；开展碳考核，以县域为单位，实施碳排放总量和强度双控考核，发挥碳减排指挥棒的导向引领作用，加速低碳转型升级，打造低碳智慧城市。云南、青岛、杭州等省市也开发了碳排放管理平台，作为落实碳排放峰值目标的监管工具和决策支持系统。深圳等城市对大型公共建筑能耗和碳排放实行实时在线监测。北京市通过修订节能评估管理办法，将二氧化碳排放评价作为固定资产投资项目节能评估和审查的重要组成部分，引导项目建设单位优化能源使用和控制碳排放方案。

　　（四）通过低碳试点促进低碳发展机制的创新。推动低碳发展，要在更好发挥政府作用的同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用。开展碳排放权交易试点，是完善低碳发展体制机制的重要探索。在各方的积极努力和协调配合下，7个碳交易试点省市均制定完成了交易管理办法，确定了交易企业范围，开展了企业碳排放盘查，制定了配额分配方案。截至2014年4月底，深圳、上海、北京、天津、广东、湖北已正式上线交易，已累计共成交303万吨，成交额合计9975万元，实现了市场平稳运行。我国的碳交易试点，在制度设计上不照搬欧美现有模式，而是紧密结合我国经济发展和碳排放阶段性特征进行顶层设计。碳排放交易市场设计理念在充分借鉴欧盟经验教训的基础上，尽可能解决经济周期性波动和碳排放交易市场稳定性之间的矛盾，较好地处理了温室气体排放总量控制与经济增长、工业与居民、直接与间接碳排放之间的关系。碳交易市场的建立，是我国利用市场机制推进节能减碳的重要尝试，将为未来全国碳交易市场的建设积累宝贵经验。

　　（五）通过低碳试点促进低碳发展能力的提高。能力建设是低碳发展各项工作的重要基础。通过低碳试点，各地加强了统计核算、教育培训等工作，在能力建设方面也积累了有益经验。北京、天津、广东成立了应对气候变化或低碳发展研究机构。不少试点地区还成立了低碳发展专家委员会、促进会，广东还成立了全国首个省级低碳联盟。各试点省市研究建立温室气体排放统计、核算和考核体系。第一批试点省市均完成了2005年和2010年温室气体排放清单编制工作，第二批试点省市的清单编制工作也在积极推进。同时，低碳试点省区和碳交易试点省市成为国际合作的热点，成为我国应对气候变化国际交流和合作的重要平台。如：广东与英国建立了低碳发展合作机制，共同成立了广东国际碳捕集利用封存产业与学术交流促进中心；广东省和深圳市与美国加州就碳交易和低碳发展签署了合作备忘录，开展了多项交流合作；保定市与世界自然基金会（WWF）签署了全面合作框架协议。

三、紧紧围绕生态文明建设新要求进一步深化低碳试点

　　在看到低碳试点工作取得成绩的同时，也要看到，低碳试点工作仍处于起步探索阶段，任务艰巨，下一步要按照党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设的总体要求和部署，进一步深化低碳试点工作。

　　（一）总结推广经验。及时总结、梳理低碳试点经验和做法，对成熟经验和做法，在全国范围内进行示范推广。加强试点地区工作交流，促进试点地区相互借鉴、取长补短。利用多种宣传方式，有针对性地宣传报道各地试点经验和做法，提高全社会对低碳试点工作的认识。

　　（二）健全支持政策。加强对试点示范工作的统筹协调和指导，建立部门协调机制，研究制定并完善支持低碳发展的产业、财税、投资、金融、技术、消费等方面的配套政策。加大财政资金投入，优先支持各试点地区推进节能减碳和能力建设。试点地区要加快推广绿色信贷，支持节能环保、循环经济、生态建设等项目通过资本市场融资。制定低碳城市、园区、社区等试点建设的规范和评价指标体系。

　　（三）完善体制机制。针对低碳试点研究制定评价考核办法，对低碳省区和低碳城市、碳排放权交易等试点目标任务完成情况进行评估。鼓励试点地区继续探索符合我国国情的科学低碳发展管理方式和体制。进一步完善碳交易市场，做好碳排放权交易与节能量交易衔接，力争2020年前初步建立全国碳排放交易市场。

　　（四）加强能力建设。组织开展低碳试点示范地区能力建设，加强对地方政府主要领导、低碳发展主管官员以及企业高管等多层次的能力培训，提高低碳发展意识。加快试点示范地区温室气体排放清单编制及统计核算体系建设，提升信息化水平，提高统计和监测的准确性、及时性，促进信息共享。加强试点地区低碳发展基础研究、科技研发、战略规划、工程应用和市场服务等人才队伍建设。弘扬包容互鉴、合作共赢的精神，推动试点地区与世界各国在低碳发展领域的对话交流和务实合作。